Nghị quyết là gì? Nghị quyết là văn bản Luật hay dưới luật?

Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Chính phủ được quyền ban hành hai hình thức văn bản quyết định quản lý nhà nước (QLNN) là nghị quyết và nghị định. Khác với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Điều 98 Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định khái quát: “Chính phủ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”. Có lẽ, “ngụ ý” về các văn bản pháp luật do Chính phủ ban hành sẽ được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Vấn đề này được trả lời cụ thể trong khoản 2 Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 là: “Chính phủ hướng dẫn và kiểm tra Hội đồng nhân dân (HĐND) trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ”. Từ quy định pháp luật này, có thể suy luận rằng: “Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định”. Như vậy, so với Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 thì thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không có gì thay đổi, nhưng chỉ quy định kiểu gián tiếp.

2. Nghị quyết do chủ thể nào ban hành

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì các cơ quan có thẩm quyền ban hành Nghị quyết bao gồm:

– Quốc hội

– Ủy ban thường vụ Quốc hội

– Chính phủ

– Hội đồng nhân dân

– Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao

– Ngoài ra trong trường hợp đối với Nghị quyết liên tịch thì chủ thể có thẩm quyền ban hành bao gồm: Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam.

Tùy thuộc vào chủ thể ban hành mà Nghị quyết có những chức năng nhất định nhưng chủ yếu ban hành để quyết định hoặc giải quyết các công việc quan trọng của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như:

+ Nghị quyết do Quốc hội ban hành thì chủ yếu quyết định các kế hoạch trong lĩnh vực kinh tế – xã hội, các chính sách liên quan đến lĩnh vực tài chính, dân tộc, quốc phòng an ninh, các chính sách ngoại giao, các vấn đề liên quan đến kế hoạch sử dụng ngân sách nhà nước…

+ Nghị quyết do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành được dùng để giải thích nội dung của Hiến pháp, luật…kiểm soát việc thực thi Hiến pháp và các văn bản quy phạm có giá trị pháp lý cao hơn;

+ Nghị quyết của Chính phủ chủ yếu đến quyết định các vấn đề liên quan đến phát triển và củng cố bộ máy nhà nước từ cấp trung ương đến cấp địa phương, giám sát cấp dưới trong việc thực thi các văn bản quy phạm pháp luật do cấp trên ban hành. Là cơ quan trực tiếp quyết định các chính sách về văn hóa, giáo dục, kế hoạch sử dụng ngân sách nhà nước…

– Trên thực tế hiện nay, một số Nghị quyết do Quốc hội ban hành được coi là văn bản chủ đạo, dù không chứa đựng nội dung quy phạm pháp luật nhưng là tiền đề để các cơ quan khác ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật.

3. Nội dung của Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành:

Về nội dung, Hiến pháp, luật và nghị quyết sử dụng để điều chỉnh các mối quan hệ có tính chất, phạm vi khác nhau, cụ thể:

Hiến pháp là VBQPPL có giá trị pháp lý cao nhất – đạo luật “mẹ”- quy định những vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước như: chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, Hiến pháp còn được xem là “cam kết tối cao” của Nhà nước trước nhân dân. Đây là cơ sở để hình thành nên khung pháp lý của quốc gia và là cơ sở để xây dựng các đạo luật. Tất cả các VBQPPL đều phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp. Ở nước ta, chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp, việc sửa đổi phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội tán thành (Điều 147 Hiến pháp năm 1992).

Bộ luật, luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân. Nói cách khác, bộ luật, luật dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản thuộc các lĩnh vực về đối nội và đối ngoại của quốc gia. Bộ luật, luật có tính chất cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp theo những ngành luật hoặc các lĩnh vực pháp luật chuyên biệt, ví dụ: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình… Trong khoa học pháp lý, bộ luật và luật đều được gọi là đạo luật; sự khác nhau giữa bộ luật và luật thường không nhiều. Tuy nhiên, bộ luật thường điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội rộng lớn và có tính bao quát; bộ luật là “xương sống” của một ngành luật. Ngoài ra, các bộ luật lớn còn chứa đựng những nguyên tắc chi phối các ngành luật lân cận. Ví dụ: các quy định của Bộ luật Dân sự có thể được viện dẫn trong khi giải quyết các quan hệ pháp luật hôn nhân và gia đình, quan hệ pháp luật thương mại…

Trong khi đó, văn bản luật có phạm vi điều chỉnh không rộng lắm. Một văn bản luật không nhất thiết tạo ra một ngành luật vì một ngành luật có thể sử dụng nhiều văn bản luật làm cơ sở. Ví dụ: Luật Tố tụng hành chính năm 2010 là nguồn cơ bản của ngành luật tố tụng hành chính; nhưng Luật Luật sư không tạo ra ngành luật riêng.

Nghị quyết của Quốc hội được sử dụng để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tầm quan trọng quốc gia và trong nhiều trường hợp mang tính nhất thời, cụ thể. Có thể tạm chia nghị quyết theo các nhóm sau: thứ nhất, nghị quyết được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; thứ hai, nghị quyết dùng để ổn định chế độ công tác của Quốc hội và các cơ quan trực thuộc Quốc hội, ví dụ: quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; thứ ba, nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia; thứ tư, nghị quyết còn dùng để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Như vậy, nghị quyết của Quốc hội được  sử dụng để giải quyết những vấn đề xác định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết.

4. Hiệu lực của Nghị quyết:

Theo quy định tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì đối với Nghị quyết, thời điểm có hiệu lực toàn bộ hoặc một phần sẽ được quy định trong nội dung của từng nghị quyết đó

– Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định cụ thể về thời gian các văn bản có hiệu lực, chỉ đảm bảo thời điểm có hiệu lực:

+ Đối với Nghị quyết do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ thì không được phát sinh hiệu lực trước 45 ngày kể từ ngày văn bản đó được phê duyệt hoặc ký ban hành;

+ Đối với Nghị quyết do HĐND ban hành thì không được có hiệu lực trước 10 ngày kể từ thời điểm văn bản được phê duyệt hoặc ký ban hành;

– Tuy nhiên đối với các Nghị quyết được ban hành theo hình thức rút gọn thì sẽ phát sinh hiệu lực ngay lập tức tại thời điểm thông qua hoặc ký ban hành.

– Mỗi Nghị quyết khác nhau sẽ quy định về thời gian phát sinh hiệu lực là khác nhau tùy thuộc vào mức độ cần thiết, cấp bách của vấn đề đó.

5. Nghị quyết có phải là văn bản pháp luật không?

Hiện nay thì vẫn còn nhiều luồng quan điểm trái ngược nhau về việc Nghị quyết có được coi là văn bản pháp luật không

Văn bản pháp luật ở nước ta được chia ra làm 3 dạng chính là:

– Văn bản quy phạm pháp luật

– Văn bản chủ đạo

– Văn bản cá biệt

Thứ nhất: Nghị quyết tồn tại dưới dạng văn bản chủ đạo

– Trên thực tế đối với số ít các Nghị quyết do Quốc hội ban có nội dung chủ yếu là đề xuất ra các chủ trương, chính sách, phương hướng mang tính chiến lược, định hướng thì đa số sẽ không chứa đựng các quy phạm pháp luật. Nhưng những Nghị quyết này sẽ được sử dụng làm cơ sở, tiền để để các cơ quan cấp dưới ban hành ra văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai: Nghị quyết tồn tại dưới dạng văn mang cá biệt

Gọi là “cá biệt” thì nội dung của Nghị quyết đó chỉ được sử dụng một lần và không mang tính áp dụng lại.

Do vậy có thể thấy Nghị quyết cũng được coi là văn bản pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

Kết luận: Theo quy định của pháp luật, Chính phủ phải dùng hình thức văn bản là nghị quyết để quyết định các vấn đề về nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ chứ không sử dụng hình thức văn bản là nghị định. Nghị quyết của Quốc hội được  sử dụng để giải quyết những vấn đề xác định cụ thể trong Luật BHVBQPPL và những vấn đề khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết.